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《国家监察》首播究竟什么情况?《国家监察》首播时间过程详解

日期:2020-01-13 09:09:06 来源:互联网 编辑:小热热 阅读人数:492

怎么改,改成什么样?中央纪委国家监委法规室主任解读深化监察体制改革

深化国家监察体制改革,是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是事关全局、影响深远的重大政治体制改革,是新时代健全党和国家监督体系的重大战略举措。只有把习近平新时代中国特色社会主义思想学深悟透,才能搞清为什么改,怎么改,改成什么样,才能在新起点上继续深化国家监察体制改革。

 深刻领会以习近平同志为核心的党中央深化国家监察体制改革的重大意义

坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导,是深化国家监察体制改革的根本目的。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,是党和国家事业不断发展的“定海神针”。党管干部是坚持党的领导的必然要求和具体体现,是根本的政治原则,各级党组织既要选拔任用干部,更要管理监督干部。坚持和加强党对反腐败工作的领导,是落实党管干部原则的重要举措。深化国家监察体制改革,就是要整合行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责,重新组建与纪委合署办公的监察委员会,作为专门反腐败工作机构,通过组织和制度创新,把反腐败斗争的领导权牢牢掌握在党的手里,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,巩固发展反腐败斗争压倒性胜利,保证党中央大政方针贯彻落实,维护中国最广大人民的根本利益。

健全党和国家监督体系,探索党长期执政条件下强化自我监督的有效途径。我们党全面领导、长期执政,面临的最大挑战是权力能否得到有效监督、能否防止领导干部受到腐蚀。党的十八届六中全会总结党内监督理论和实践创新成果,制定了党内监督条例,确立了党内监督全覆盖的格局。在强化党内监督的同时,党中央作出深化国家监察体制改革重大决策部署,这是立足中国国情、扎根中国文化,对权力运行制约和监督体系的创新,实现了党内监督和国家监察全覆盖,旨在探索出一条党长期执政条件下强化自我监督、实现自我净化的有效路径,不断坚定“四个自信”。通过纪委监委合署办公,形成对全体党员和所有行使公权力的公职人员监督全覆盖的体制机制,让纪检、监察两项职责同向发力、优势互补,推动构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,不断深化标本兼治,永葆党的先进性纯洁性,确保党和国家长治久安。

构建集中统一、权威高效的国家监察体系,推进国家治理体系和治理能力现代化。所有行使公权力的公职人员,其权力都由党和人民赋予,都要受党和人民监督。国家监察体制改革前,行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督,监察范围过窄,存在监督空白;党的纪律检查机关和检察机关在查处职务犯罪中,存在着力量分散、职责交叉、职能重叠等问题。党中央坚持使命引领和问题导向相结合,坚持改革决策和立法决策相统一,坚持依规治党和依法治国相一致,在宪法修正案中确立监察委员会作为国家机构的法律地位,同时制定监察法,补上了反腐败国家专责机关和反腐败国家立法不完备的短板。依法将所有行使公权力的公职人员纳入监察范围;赋予监察机关必要的调查权限和手段,强调运用这些手段必须经过非常严格的审批,用留置取代“两规”,解决了长期想破解而未破解的法治难题;创制政务处分,弥补了纪、法中间的空白地带,既调查职务犯罪行为,又查处职务违法行为;规范工作流程,形成监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的体制机制,使各环节相互衔接相互制衡,进一步提升反腐败斗争法治化水平。

深化国家监察体制改革取得的成效

国家监察体制改革作为一项重大政治体制改革,始终由党中央领导、谋划、部署和推动。改革以来,各方面树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚决贯彻落实党中央决策部署,服从服务大局,这么短的时间内将党中央确定的改革蓝图转化为具体生动的实践,充分证明党中央有权威、我们党有力量。改革历经三省市试点探索、试点工作在全国推开、国家监察体系总体框架初步建立三个阶段,取得了重大阶段性成果。

第一,加强了党对反腐败工作的集中统一领导。通过改革,从组织形式、职能定位、决策程序上将党对反腐败工作的统一领导具体体现出来,实现了全过程领导,各级党委全面从严治党政治进一步强化,党领导的反腐败工作体系更加科学完备。

第二,构建了集中统一、权威高效的监察体系。攥指成拳,整合反腐败工作力量,完成国家监委和省市县三级监委组建,建立起党统一领导下的国家反腐败机构。将监察对象扩展到所有行使公权力的公职人员。纪委监委统一设立、全面派驻纪检监察组,履行纪检、监察两项职责,分类施策推进监察职能向国有企业、金融企业、高校延伸,进一步落实了监督全覆盖要求。

第三,促进了机构、职能、人员的全面融合。纪委监委合署办公,共同设立内设机构,统筹人员调配使用,力量配备向监督检查和审查调查一线倾斜。以“形”的重塑、“神”的重铸为目标,加强思想政治工作,分层分批开展有针对性的学习培训,传承好传统、好经验、好作风,促进思想、理念、感情、工作深度融合,实现了全面融合和战略性重塑。

第四,建立了纪法贯通、法法衔接的工作机制。充分发挥合署办公优势,既坚持纪严于法、纪在法前,又注重纪法贯通、法法衔接,做到纪法双施双守。坚持“先立后破、不立不破”,在监察法颁布实施后,陆续出台了案件管辖、立案程序、审查调查措施使用、证据规范、审理流程、政务处分等20余项制度,确保各项工作在规范化、法治化轨道上运行。

第五,保持和强化了惩治腐败高压态势。各级纪委监委迅速依规依纪依法开展工作,深化运用“四种形态”,精准有效开展监督执纪问责和监督调查处置,持续强化不敢、知止的氛围,实现了减存量、遏增量全面推进,确保了反腐败斗争力度不减、节奏不变。以实践证明,全面从严治党永远在路上、反腐败斗争永远在路上。

第六,强化了纪检监察机关自我监督。践行“打铁必须自身硬”的要求,坚持刀刃向内,强化自我监督。党中央给纪检监察机关定制度、立规矩,制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,健全内控机制。中央纪委牢固树立“四个意识”,坚决贯彻落实党中央要求,研究制定监察机关监督执法工作规定,完善执法程序。实行监督检查和审查调查职能分开、部门分设,把自身最重要的权力关进制度笼子。经常打扫庭院、清理门户,对反映纪检监察干部的问题线索认真核查,对违纪违法的坚决查处、失职失责的严肃问责,坚决防止“灯下黑”。

  新起点上深化国家监察体制改革面临的形势和任务

党的十八大以来,我们取得了反腐败斗争压倒性胜利,但反腐败斗争还没有取得彻底胜利。当前,反腐败斗争形势依然严峻复杂,呈现出新的阶段性特征,党内政治生态整体向上向好与局部问题突出并存,反腐败斗争成效显著与削减存量、遏制增量任务艰巨并存,整治群众身边腐败问题力度不断加大与基层腐败仍然量大面广并存,全面从严治党深入人心与党内外仍存在一些模糊认识并存。在新时代新起点上深化国家监察体制改革,必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大精神和党中央各项决策部署,深入贯彻落实十九届中央纪委二次、三次全会精神,忠实履行党章和宪法赋予的职责,坚持稳中求进工作总基调,持续加大改革创新力度。

第一,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实党的十九大全面从严治党战略部署。要坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑,深刻领会习近平总书记关于全面深化改革、国家监察体制改革的重要思想,把蕴含的认识论、方法论运用到改革实践中。要切实担负起“两个维护”政治,确保党的路线方针政策和党中央重大决策部署落地见效。要坚决落实新时代党的建设总要求,优质高效做好深化国家监察体制改革、健全党和国家监督体系各项工作。

第二,坚持改革正确政治方向,推动落实全面从严治党主体。加强党的领导,特别是加强党中央集中统一领导,是深化改革的目的,也是检验成效的标准。各级党委要担负起全面从严治党主体,党委书记要继续当好深化改革的“施工队长”,做实党对反腐败工作的全过程领导。推进各级党委反腐败协调小组改革,充分发挥其在党委领导反腐败工作过程中,落实主体、横向协调各个单位和部门的作用。各级纪委监委要履行好监督和协助职责,协助党委推动管党治党全面覆盖、层层落实。

第三,把制度优势转化为治理效能,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。要坚持纪严于法、纪在法前,聚焦监督第一职责,强化政治监督,做实做细日常监督,惩前毖后、治病救人。要坚持纪法贯通、一体运行,推进纪检监察机关内部工作流程再造,健全统一决策、一体运行的工作机制。要坚持法法衔接、形成合力,加强监察机关与检察机关、审判机关、公安机关、应急管理部门、外交部门等在线索移交、调查措施使用、案件移送、追逃追赃等方面的协调衔接,深化反腐败国际合作。

第四,创新纪检监察体制机制,健全和完善监督体系。要进一步完善上级纪委监委对下级纪委监委的领导,在坚持各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主基础上,落实查办案件以上级纪委监委领导为主的要求。要落实《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》,完善派驻监督体制机制,发挥派驻机构监察职能。推进日常监督同信访举报、巡视巡察、派驻监督协调衔接,把纪委监委监督与其他监督结合起来。

第五,加强配套党内法规和国家法律建设,提高反腐败工作法治化水平。要加强反腐倡廉党内法规建设,研究制定纪检机关处理检举控告工作规则、中央纪委国家监委派驻机构工作规则、考核办法等,扎紧制度笼子。要抓紧修改与宪法、监察法不一致、不协调的法律法规,维护法制统一。要完善监察法律体系,研究制定政务处分法、监察官法等配套法律法规,将监察法中原则性、概括性的规定具体化。

第六,按照政治过硬、本领高强要求,从严从实加强纪检监察队伍建设。纪检监察机关是党和国家监督专责机关,肩负着习近平总书记和党中央关于走出一条中国特色的自我监督道路的重任,重大、使命光荣。要始终牢记习近平总书记对纪检监察机关的要求,带头加强机关党的政治建设,树牢“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,自觉接受党委监督,以及人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等其他监督,强化自我监督,依规依纪依法履行职责,打造忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁的纪检监察铁军。(马森述系中央纪委国家监委法规室主任)更多精彩,为您推荐

《国家监察》首播究竟什么情况?《国家监察》首播时间过程详解(图1)

中国古代的监察制度

《国家监察》首播究竟什么情况?《国家监察》首播时间过程详解(图2)

张晋藩 1930年生,中国政法大学终身教授,博士生导师,中国政法大学法律史学研究院名誉院长。历任中国法律史学会专业顾问、中国教育家协会名誉会长等职。曾出版《中国法制史》第一卷以及《中国法律史论》《法史鉴略》《中国古代法律制度》《中国古代政治制度》《中华法制文明的演进》《中国近代社会与法制文明》《清代民法综论》《中国宪法史》《中国法律的传统与近代转型》《中国法制文明史》《中国监察法制史稿》等专著三十余部。此外还主编有《中国法制通史》(十卷本)《中华大典·法律典》以及《清朝法制史》《中国官制通史》《中国司法制度史》《中国民法史》等多部专著和教材。

《国家监察》首播究竟什么情况?《国家监察》首播时间过程详解(图3)

9月19日,(平遥)监察文化博物馆开馆,这是察院外景。光明图片/视觉中国

《国家监察》首播究竟什么情况?《国家监察》首播时间过程详解(图4)

颜真卿像 光明图片/视觉中国

《国家监察》首播究竟什么情况?《国家监察》首播时间过程详解(图5)

包拯像 光明图片/视觉中国

《国家监察》首播究竟什么情况?《国家监察》首播时间过程详解(图6)

公开展出的部分云梦睡虎地秦简(复制品)。光明图片/视觉中国

我们今天的主题,是中国古代治官察官的监察制度。

中国古代监察官的出现以及监察制度的最初形态,是在战国时期形成的。所以,我们的第一个小题就是:

监察制度的早期形态

——战国、两汉

我国的战国时期,是历史上大变动、大改革时期。铁制生产工具的广泛应用,提高了生产力,使得生产关系发生重大变化,主要表现为土地私有制的确立,由此也带动了上层建筑的全面变革。其中之一,就是官僚制度取代世卿制度。由于官由国王随时任命,并非世袭制,有功则升,有过则免,官在激烈的兼并战争中突显出它的作用。因此,治官察官的思想也随之而生。韩非提出明主治吏不治民”,并且强调以法治官察官。他说,明法而以制大臣之威”,臣无法则乱于下”。

战国时期,监察官御史也见于文献记载,如《周礼·春官·宗伯》记载:御史掌邦国、都鄙及万民之治令,以赞冢宰。凡治者受法令焉”;再如《史记·滑稽列传》也借淳于髡之口,说出执法在傍,御史在后”,使他感到震慑。更重要的是,御史的官制和监察制度的最初形态,得到了湖北云梦睡虎地出土的秦简的确证。如《秦简·尉杂》规定:岁雠辟律于御史”,就是每年岁终,廷尉要到御史处核对律文的变通之处,说明御史掌管国家的法令。《秦简·传食律》还记载了御史的属官出巡的物质待遇:御史卒人使者,食粺米半斗,酱驷(四)分升一,采(菜)羹,给之韭葱。其有爵者,自官士大夫以上,爵食之。使者至从者,食(粝)米半斗;仆,少半斗。”这说明御史已有巡察之责。

到了汉朝,儒家逐渐受到重视,而以董仲舒为代表的新儒学将儒家思想与阴阳五行、天人感应的学说混合在一起,借用天象的变化阐述监察的合理性和必要性。西汉成帝时,御史中丞薛宣说:嘉气尚凝,阴阳不和”,是监察官部刺史没有尽到监察职责,使得臣下未称”所致。(见《汉书·薛宣传》)皇帝也常常借此强调监察官要尽职尽责。如东汉明帝永平十三年,发生日食,明帝要求监察官详刑理冤,存恤鳏孤”。(见《后汉书·明帝纪》)东汉和帝永元十六年,这一年秋天大旱,皇帝下诏认为,是妄拘无罪,幽闭良善”所致,要求监察官予以查处。(见《后汉书·和帝纪》)

汉朝虽然继续实行皇帝制度,但宰相也握有重权,所以,除皇帝控制的监察系统外,宰相也通过丞相史执掌行政监察权。此外,司隶校尉执掌京畿及三辅、三河、扶风六郡地区的监察权。三者互不统属,朝议时三系统的长官御史中丞、宰相、司隶校尉各有独坐,史称三独坐”。

汉朝由于郡县之外,还有王侯国制度,以致景帝时发生七国之乱”。所以西汉武帝即位以后,为了加强对地方的监察,划分全国为十三部监察区,每部设刺史一人,负责监察工作。汉武帝亲自参与制定适用于十三部刺史的监察法律《刺史六条》。《刺史六条》是汉武帝加强中央集权、打击地方豪强势力的特定时代的产物。《刺史六条》第一条是打击强宗豪右以强凌弱的暴行,以下五条都是针对二千石高官的种种不法行为,如不奉诏书聚敛为奸、喜怒无常任意杀人、选举官吏营私舞弊、纵容子弟为非作歹、勾结豪强鱼肉乡里等等,表明了《刺史六条》的打击对象。《刺史六条》在当时起了很大的作用,也为以后的监察立法了经验。

监察制度的基本定型

——唐、宋、元

唐朝是中国古代经济发展、政治稳定、文化繁荣的盛世,也是监察制度开始定型的朝代。唐高祖即位时,便公开表示御史官是清而复要”的重要官职。唐睿宗在《令御史录奏内外官职事诏》中郑重宣告彰善瘅恶,激浊扬清,御史之职也。政之理乱,实由此焉”。唐玄宗在《饬御史刺史县令诏》中进一步强调:御史执宪,纲纪是司”,对于违法官吏,按其有犯弹奏”。这些诏令对唐朝监察制度的建设起了重要的指导作用。

鉴于汉代皇权与相权不断发生尖锐的矛盾,以致汉武帝在位五十四年,丞相13人中,只有4人卒于相位”得以善终,所以唐朝统治者通过三省制度,将相权一分为三,中书省出令,尚书省执行,门下省复核,而且设立了宰相联合办公地点政事堂。凡皇帝授命参加政事堂议事的官员,也有宰相之称。以致唐朝执行宰相职务、有宰相称号的官员,经常四五人,最多时达十余人。这既可以集中官僚们的统治经验,加强国家管理,也可以使其互相牵制,防止宰相专权。

与唐朝宰相的分权制相适应的中央监察机关,也扩展为一台三院制。台是御史台,以御史大夫、御史中丞为长官,下设三院,台院、殿院、察院。台院设侍御史四人,掌管京官的司法监察;殿院设殿中侍御史六人,整肃朝会官吏的礼仪;察院,设监察御史若干人,按所设道,每道设监察御史一人,监察地方官吏,是三院中最重要的职能部门。

唐初分全国为十道监察区,由监察御史十人分巡各道州县。开元二十一年改全国为十五道,监察御史亦增加至十五人。监察御史品秩虽低,但有权巡按州县长官,百司畏惧,是皇帝的耳目之司。

唐朝是中国历史上法制文明发展的时代,所谓文物仪章,莫备于唐”。监察法也在法制发达的背景下有了新的发展。玄宗时期,在总结监察法实施经验的基础上,制定《监察六法》,其一,察官人善恶;其二,察户口流散,籍帐隐没,赋役不均;其三,察农桑不勤,仓库减耗;其四,察妖猾盗贼,不事生业,为私蠹害;其五,察德行孝悌,茂才异等,藏器晦迹,应时用者;其六,察黠吏豪宗兼并纵暴,贫弱冤苦不能自申者。”(见《新唐书》)

《监察六法》是唐朝地方道察体制的产物。《监察六法》基于唐朝的特定历史条件,较之汉代《刺史六条》有所不同:首先,将监察的对象覆盖了全国的地方官僚系统,而不限于二千石高官。其次,将监察的范围扩大到户口、赋役、农桑、库存等,显示了对于经济监察的重视。再次,监察官有访察推荐地方德行孝悌,茂才异等”的人才为国家所用,说明六法不仅是察非违,而且还选贤良。最后,察贫弱冤苦不能自申者,反映了统治者对于司法监察的重视和对强宗豪右不法行为的打击。

由汉代的《刺史六条》到唐代的《监察六法》,虽然均为六条,但监察的重点对象、具体的要求、涉及的范围多有不同,这反映了不同时代的背景条件加给它的烙印,以及地方监察法规的发展和逐渐成熟。

由于唐朝是一个疆域辽阔的王朝,为了进行有效的统治,还由皇帝定期不定期派出监察御史到各地了解和监察州县官的施政情况,每当派使出巡,皇帝都颁发诏敕,指出御史出巡的具体任务。如唐太宗贞观八年正月发布的《遣使巡行天下诏》、唐玄宗开元二十九年十月颁发的《遣使黜陟诸道敕》、唐肃宗至德十年二月八日发布的《遣使安抚制》等,其中涉及风俗是否良善、百姓疾苦是否得申、官吏是否严苛、冤抑是否上达等具体内容,确实起到了明四目,达四聪”(见《旧唐书·颜真卿传》),防止上下壅蔽的作用。

宋朝是加强中央集权的重要朝代。宋太祖因百官拥戴而为皇帝,所谓陈桥兵变,黄袍加身”,因此在他即位后,为了防范大臣结党,制定了一项基本国策,就是事为之防,曲为之制”(见《续资治通鉴全编》)。事为之防,主要是说防范官吏结党;曲为之制,是要加强各机关的权力制衡。由此有宋一代,一直强调发挥监察官耳目之司的作用,以维持国家纲纪。北宋名臣包拯指出:国家置御史府者,盖防臣僚不法,时政失宜,朝廷用之为纪纲,人君委之如耳目。”欧阳修更强调:盖御史台为朝廷之纪纲,台纲正则朝廷理,朝廷理则天下理矣。”(均见《历代名臣奏议》)

宋朝的监察制度虽然沿袭唐朝的一台三院制,但为适应加强中央集权的体制要求,也有所变化。其一,将宰相掌握的谏官的谏诤权收归皇帝,并且削减谏议权,扩大其监察权,开创了后世科道合一的先河。其二,改革地方监察体制,以路为地方最高行政区划,先后设置转运司、提举常平司、提点刑狱司等,分别负责行政、财政、司法等各项政务,同时均为路的监察机关,号为监司”,彼此互不统领,而且实行监司互监法,以防止失监、漏监。其三,要求御史每月至少纠弹一事,否则即罚辱台钱,为此允许御史风闻言事”,也就是纠弹不一定有实据。

宋朝在中央集权制度的影响下,皇帝颁发的敕令是最经常、最有权威的法律形式,一些涉及朝廷和地方的监察法也都以敕令的形式出现。

元朝是以蒙古贵族为主体的政权,为了防范和督察庞大的汉官群体,以及镇压连绵不绝的反元斗争,扩大了监察机构,除中央御史台外,还于陕西、江南各设行御史台,作为中央御史台的派出机关。元世祖说:中书朕左手,枢密朕右手,御史台是朕医两手的。”充分表示了对御史台的重视。元世祖以后的皇帝称此为重台之旨”,历世遵其道不变。

元朝还制定了一系列具有民族特色的监察法。如至元五年颁行《设立宪台格例》,在最后一条规定:该载不尽应合纠察事理,委监察并行纠察。”这实际上等于赋予监察御史法律规定外的特权。

监察制度的最后发展阶段

——明、清

明朝是中国古代社会后期的著名王朝,也是专制制度向着极端化发展的王朝。无论监察思想,还是监察制度与监察法都围绕这条主线不断演变。明朝统治者以重耳目之寄,严纪纲之任”(见《明会要》)来要求监察官。早在明朝建立之前,朱元璋便面谕御史说:国家立三大府,中书总政事,都督掌军旅,御史掌纠察,朝廷纪纲尽系于此,而台察之任尤清要。卿等当正己以率下,忠勤以事上,毋委糜因循以纵奸,毋假公济私以害物。”(见《明史》)

明朝洪武十三年,明太祖诛左丞相胡惟庸,十五年正式废除丞相制度。中国古代相权与皇权的矛盾,最终以皇权的胜利而结束。由此,六部直接对皇帝负责,皇帝不仅是国家的元首,同时又是最高的行政长官,与中枢体制这一重大变化相适应的御史台也由三院制合并为一院制,即都察院制度。都察院设左、右都御史,正二品;下设左、右副都御史,正三品;左、右佥都御史,正四品。地方划分十七省清吏司,各设监察御史。皇帝还定期不定期地派出监察御史巡按地方,作为皇帝的耳目之司,可以小事立断,大事奏裁,著名的清官海瑞曾经担任十府巡按。

明朝的监察法趋向于法典化,如洪武四年,颁布监察法《宪纲》四十条;英宗正统年间,制定《宪纲条例》,内容极为宽广。特别是制定适用于六科的监察法,以确保六科给事中对于吏、户、礼、兵、刑、工六部的监察。明朝的监察法为清朝制定《钦定台规》了重要基础。

清朝建立以后,沿袭明朝监察制度,中央仍设都察院。清朝顺治九年二月,顺治皇帝谕都察院:国家设立都察院,职司风纪,为朝廷耳目之官,凡事直言无隐,上自诸王,下至诸臣,孰为忠勤,孰为不忠勤,据实奏闻,方为无忝厥职。”(见《清世祖实录》)康熙十八年八月,康熙皇帝谕九卿詹事科道:自古设立台省,原系朝廷耳目之官,上之则匡过陈善,下之则激浊扬清,务求知无不言,言无不尽,乃称厥职。”(见《圣祖仁皇帝实录》)

清朝监察制度的重大改革就是,正式将曾经执掌谏诤权的六科给事中并入都察院,使科道合一,共同执掌监察权,体现了皇权的进一步加强。

有清一代,最重要的监察立法当属《钦定台规》,分为训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八类。它是秦汉以来,监察立法之大成,是我国古代最具代表性的监察法典,也是世界监察制度史上所仅见的如此完整的监察法典。

中国古代监察制度的历史镜鉴

(一)中国古代监察制度有助于国家治理

监察制度在漫长的历史发展中,对于维持国家纲纪,协调国家机关之间的权力平衡,纠弹官邪,申诉百姓冤枉,起到了一定的作用。古代的有些监察官不畏强暴,一身正气也受到百姓称颂。例如唐代颜真卿为监察御史时,五原有冤狱,久不决,真卿至,立辨之,天方旱,狱决乃雨。郡人呼之为"御史雨"。(见《旧唐书·颜真卿传》)明代杨继盛为了弹劾严嵩,下狱,曾赋绝命诗,诗曰:饮酒读书四十年,乌纱头上有青天,男儿欲上凌烟阁,第一功名不爱钱。”

这些御史具有骨鲠的正气,这和选任御史为官的条件有很大关系。首先,要骨骼刚正,敢于纠弹贵族豪门和显宦。就是说,政治品格高尚。其次,选拔有文化、科举出身之人担任御史。再有,自唐朝起就规定了,选拔监察官一定要有地方行政工作经验,做过两任县官才可以做御史。如果新任御史非科举出身,没有地方行政工作经验,是要被辞退的。可见,古代一些时候,御史的选官比一般官吏的要求严格得多。

监察御史的官品并不高,最高的监察官也就从一品,而且仅见于元朝。因监察官是皇帝的耳目之司,因此位卑而权重,权力很大。御史出巡,地动山摇,足见御史出巡的威赫。在北魏时,御史出巡,和皇太子的车马相遇了,皇太子的车马要稍退,让御史车马先行。

1906年晚清官制改革时,传统的官制多有变动,唯独保留都察院,只是削减机构、精减人员名额而已。晚清都察院纠弹不法方面也起了一定的作用。例如,当时段芝贵以名妓杨翠喜贿赂农工商部大臣载振,使自己被任命为黑龙江省巡抚,但遭到御史赵启霖弹劾,在赴任途中便被革职。民国时期,孙中山也十分重视监察权,其提出的五权宪法”学说中也含有监察权在内。以上可见,中国古代的监察制度确实有助于国家的治理。

另外,中国古代监察制度的发展与统治阶级的统治思想密切相关。中国古代的皇帝、大臣和文人都对监察有一些见解和评论。这些监察思想,是中国古代政治学和法理学的重要内容,对于古代监察制度的建设发挥了引领作用,很值得我们研究。再有,考察监察制度的变化,应该和中枢政治制度的变化起来。无论是一台三院,还是一院制,都是和中国古代中枢政治制度的变化在一起的。

(二)中国古代监察制度的历史局限性

在这里,必须强调指出的是,古代的监察官不过是皇帝的耳目之司,他的权力于皇权,因此才可能做到以卑察尊,小事立断,大事奏裁。正因为古代的监察权于封建皇权,因而具有极大的历史局限性:遇有开明之君,监察官就有可能发挥激浊扬清的作用;遇有昏君,不仅会限制监察权的行使,而且监察官往往因为一言不当,或革职,或杖责,或处死,也就谈不上纠劾官邪。因此,我们在研究中国古代监察制度时,必须肃清其封建糟粕,弘扬其合理部分,从而为当代的监察体制改革历史镜鉴。

中央纪委国家监委派驻纪检监察组怎么用活监察建议书

“基层党组织不健全,政治学习思想教育严重缺失;文印室财务管理制度形同虚设,有章不循,问题百出;人事管理制度不健全,无章可循,乱象丛生……”2月22日,中央纪委国家监委驻自然资源部纪检监察组向自然资源部党组发出一份“辣味十足”的监察建议书。

监察建议书深入剖析了该部文印室原会计张红红“小官大贪”案背后的体制机制问题,提出“强化问责力度”“举一反三,开展相关问题检查”“建立健全监督机制”“加强党的基层组织建设”“一体推进‘三不’”等五项整改意见,明确要求自然资源部党组高度重视,认真整改。

中央纪委国家监委各派驻纪检监察组贯彻落实十九届中央纪委三次全会精神,做实做细监督职责,在实践中探索有效发挥监察建议书作用,推动驻在单位深化标本兼治,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。

立足监督职责 提出监察建议

“手段极其简单,为何屡屡得逞?”2018年,驻自然资源部纪检监察组与北京市西城区监委联合调查张红红案初期,这一疑问萦绕在不少办案人员心中。“张红红连续贪腐17年,涉案金额上千万,暴露出制度执行的缺失。”驻自然资源部纪检监察组相关负责人介绍,“驻部纪检监察组发出监察建议书,要求部党组吸取教训,加强监管,堵塞漏洞。”

做实做细监督,必须及时总结审查调查中发现的体制机制问题,查找制度漏洞,推动驻在单位以案促改。“依照监察法,对监察对象所在单位提出监察建议,既利于‘医其受病之处’,又推动‘塞其起弊之原’,是深化标本兼治的重要手段。”中央党校(国家行政学院)教授刘毅强分析。

对苗头性、倾向性问题进行处置和预防,是强化日常监督的重要方法。“机关食堂在食材采购中出现以假发票入账报销;所属某事业单位负责人出差期间回家探亲,报销应当由个人支付的住宿费并违规领取出差补助……”2019年年初,针对巡视发现的假发票入账报销、违规报销住宿费等违反财经纪律和中央八项规定精神问题,中央纪委国家监委驻最高人民检察院纪检监察组向最高检计划财务装备局发出监察建议,要求加强财务管理。

“从一份建议入手,从一次提醒开始,逐步破解‘咬耳扯袖’‘红脸出汗’这一知易行难的日常监督课题。”中央纪委国家监委驻商务部纪检监察组相关负责人表示。今年以来,针对中资企业境外经营风险、办公用房不规范、退休领导干部在社团兼职等问题,驻商务部纪检监察组及时向部党组提出了监察建议。

聚焦突出问题 坚持靶向治疗

2018年12月26日,中央纪委国家监委驻水利部纪检监察组向水利部党组发出《关于监督执纪工作中发现有关领导干部经商办企业情况的监察建议书》。在这份监察建议书中,驻水利部纪检监察组结合近年来查处的10起领导干部经商办企业典型案例提出建议:水利部机关及直属单位严肃通报近年查处的典型案例;对领导干部及其特定关系人在领导干部管辖范围内经商办企业的行为明令禁止;对招投标、采购等廉政风险较高领域,严格实行议事决策回避等制度。

“监察建议必须精准,否则既不利于整改落实,也会损害监察机关的权威。”刘毅强说,坚持靶向治疗是用好监察建议书、推动问题解决必须坚持的方法。

翻看驻自然资源部纪检监察组关于张红红案的监察建议书,每条建议指向都很清晰:“建议对张红红案件涉及的有关部门进行问责;举一反三,完善预算、合同管理等制度;明确权责关系,强化监管;拓展查办案件的震慑功能,针对问题提出解决措施,开展警示教育……”

“把推动解决问题、改进工作、完善制度作为发出监察建议书的出发点和落脚点,努力做到发出一份建议,解决一类问题,完善一批制度。”驻自然资源部纪检监察组相关负责人表示。

推动标本兼治 形成整改闭环

“要深刻吸取教训,举一反三。”在收到驻部纪检监察组发出的监察建议书后,自然资源部党组主要负责同志作出批示,要求机关纪委提出整改意见,各司局和直属单位对照监察建议认真整改。一个多月来,多项整改措施落地见效:压实“两个”,部领导陆续对分管部门和单位领导班子进行谈话提醒,要求有关司局召开专题民主生活会,深入开展警示教育;严肃整治文印室问题,对时任文印室主任立案审查,对相关领导启动问责,对排查出的74个风险点,拟定防控措施165项,修订完善原有制度22个;举一反三,全面堵漏,办公厅制定7项具体整改措施,人事司在配齐配强各单位领导班子基础上加强监管,财务与资金运用司提出加强财务资产管理意见……

商务部党组高度重视驻部纪检监察组的监察建议,就防范企业境外经营风险专门制定工作方案,细化明确15项工作任务、30条具体举措;就某对外投资项目风险问题,会同地方政府和有关部委等召开专题会议研究,明确要求相关方整改,有效化解潜在风险;举一反三对办公用房使用情况开展清理,涉事司局召开专题民主生活会,提出7条整改措施;进一步明确离退休干部兼职相关规定和要求,对离退休干部兼职情况开展摸底清理、严格规范。

水利部党组对于监察建议书的态度同样严肃明确。2月14日,党组专题召开会议,对照监察建议,决定系统清理领导干部经商办企业问题。“监察建议对解决领导干部违规经商办企业问题具有重要指导作用。”水利部党组相关负责人表示,今年4月至9月,部党组将在部直属系统开展领导干部违规经商办企业问题专项治理。

“监察建议并不是这边一发那边一收了事。”驻水利部纪检监察组相关负责人表示,下一步,纪检监察组将持续跟进整改落实情况,“以监察建议书这个‘小切口’,推动做实日常监督‘大文章’”。(中央纪委国家监委网站 张祎鑫 薛鹏)

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